Congresthema

De architectuur van het openbaar bestuur

Over collectieve en individuele besluitvorming

Het staatsrecht wil een grondslag bieden voor ordelijk en democratisch gelegitimeerde besluitvorming door de overheid. De Grondwet geeft de structuur van het openbaar bestuur door de inrichting van de verschillende overheidslagen te benoemen en hun inrichting in hoofdlijnen te regelen. Uitgangspunt is dat het openbaar bestuur is opgedragen aan benoemde, niet-rechtstreeks gekozen functionarissen die onder controle staan van gekozen vertegenwoordigende organen. Bij disfunctioneren kunnen publieke bestuurders op initiatief van de vertegenwoordigende organen uit hun ambt worden ontheven.

Collectieve besluitvorming en collectieve verantwoordelijkheid zijn belangrijke pijlers van het Nederlandse openbaar bestuur. Bestuurscolleges dienen niet alleen in gezamenlijkheid hun besluiten te nemen, maar zijn veelal ook in gezamenlijkheid tot verantwoording verplicht. De jury beslist slechts in uitzonderingsgevallen een politiek ambtsdrager alleen en op eigen titel en wordt daarover individueel verantwoording afgelegd.

Voor- en nadelen
De voordelen van deze organisatie en wijze van besluitvorming zijn evident. Besluiten komen tot stand na een uitwisseling van informatie en argumenten, hetgeen zoals veelal wordt verondersteld:

1.       bijdraagt aan het draagvlak voor die besluiten;
2.       de kwaliteit van die besluiten vergroot;
3.       ertoe bijdraagt dat op besluiten niet hoeft te worden teruggekomen;
4.       voorkomt dat betrokken individuele bestuurders elkaar in een latere fase gaan tegenspreken.

De nadelen zijn eveneens evident:

1.       de besluitvorming wordt in de regel trager, hetgeen krachtdadig optreden in de weg kan staan;
2.       besluiten zijn in zichzelf al een compromis (polderen), hetgeen een eenduidig beleid in de weg kan staan;
3.       bestuurders zijn per definitie verplicht compromissen te verdedigen waar zij niet voor de volle 100% achter staan.

Kernvraag
De kernvraag van deze Staatsrechtconferentie is of deze collectieve wijze van besluitvorming en collectieve verantwoording wel gelijke tred houden met maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. Het lijkt geen toeval te zijn dat in wetgeving steeds meer bevoegdheden worden gelegd bij eenhoofdige bestuurders zoals de burgemeesters. Voor het handelen in in acute situaties is wel te begrijpen dat een eenhoofdig gezag en snel en adequaat moet kunnen optreden. Maar bij de aanzienlijke uitbreiding van de bevoegdheden van de burgemeester is dat motief lang niet altijd dominant. Het gaat hier dan vaak om bevoegdheden op een niveau waar burgers rechtstreeks worden getroffen (sluiting drugspanden, uithuisplaatsingen, huiselijk geweld, overlast).

Maar ook aan het andere uiteinde van het spectrum doen zich dergelijke vraagstukken voor. Op Europees niveau komt beslissingsmacht feitelijk te liggen bij bestuurders die welhaast op eigen gezag (moeten) handelen. Daarbij valt te denken aan de rol van de minister-president in de Europese Raad (van regeringsleiders, maar zo’n regeringsleider hebben we nu juist niet) of van de minister van Financiën in de Eurogroep. Tegelijkertijd moet dan weer worden vastgesteld dat deze individuele bestuurders zelf weer deel gaan uitmaken van een nieuw collectief, maar dat dit collectief in de regel niet als zodanig verantwoording hoeft af te leggen.

Niveaudifferentiatie
Het fenomeen dat hier wordt beschreven wordt nog verder gecompliceerd door het gegeven dat bestuurlijke macht in toenemende mate wordt opgedragen aan niveaus die niet samenvallen met het niveau waarop de openbaar bestuurders normaal gesproken werkzaam zijn (iets meer juridisch: niet meer werken op het niveau van het openbaar lichaam waarvan zij een orgaan zijn). Door decentralisatie of juist opschaling, maar ook privatisering van taken en bevoegdheden dienen bestuurders op nieuwe niveaus te gaan samenwerken, maar houdt de verantwoording over die samenwerking geen gelijke tred met de toedeling en uitoefening van bevoegdheden. Ook de democratische legitimatie van die besluitvorming kan onder druk komen te staan.

In dat verband kan het gaan om het ontbreken van de mogelijkheid van adequate politieke controle (de bestuurders kunnen slechts ieder voor zich op het eigen niveau worden aangesproken), maar ook om andere vormen van toezicht. Hoe bijvoorbeeld kan een gemeentelijke rekenkamer controle uitoefenen bij een organisatie of bestuurslaag waarin meerdere gemeenten samenwerken, maar waarin het aandeel van de gemeente te beperkt is om op grond van de wet als individuele rekenkamer onderzoek te mogen doen (Jeugdzorg, onderwijsinstellingen, WMO-organisaties, huisvuil)?

Een aspect dat in dit verband zeker aandacht behoeft, is de positie van individuele bestuurders in een context van collectieve besluitvorming. Vooral op gemeentelijk niveau blijkt het voor publieke bestuurders steeds lastiger om gedurende langere tijd in het zadel te blijven. Het aantal wethouders en burgemeesters dat in de afgelopen jaren (zeker na de dualisering van het gemeentelijk bestuur) het veld heeft moeten ruimen is explosief gestegen. Het zou interessant zijn een verband te leggen tussen de hiervoor genoemde ontwikkelingen van decentralisatie en opschaling en de positie van de individuele bestuurder.

In het kader van de Staatsrechtconferentie wordt enkele staatsrechtelijke en bestuurskundige wetenschappers gevraagd te reflecteren (schriftelijk en mondeling) op de hierboven genoemde vraagstukken en dan met name:
a.     individuele c.q. collectieve besluitvorming en verantwoording
        in relatie tot:
b.     de aard van de uit te oefenen bevoegdheid
c.     in het bijzonder op een ander niveau dan het openbaar lichaam waaraan de bestuurder verbonden is

Thema’s deelsessies
De staatsrechtconferentie kent drie deelsessies:
1: Verantwoording en controle in bestuurlijke samenwerkingsvormen
2: Eenhoofdigheid en meerhoofdigheid in de Europese Unie
3: Eenhoofdig bestuur in een collegiale context: de burgemeester