Auteur: Mr. dr. Björn Hoops
Tijdens de boerenoorlogen in Zuid-Afrika ervoeren de blanke boeren (voornamelijk van Nederlandse en Franse afkomst) steun vanuit Nederland tegen de Britse agressor. Nu, zoveel jaar later, heeft de Zuid-Afrikaanse president Ramaphosa aangekondigd om meer grond van de blanke minderheid naar de niet-blanke meerderheid te verdelen, bijvoorbeeld door onteigening met of zonder compensatie. In het Nederlandse debat herleeft de oude solidariteit.

Het belang bij de herverdeling van de grond dreigt uit het oog te worden verloren. De kamervragen van Van Helvert en Geurts over “de discriminatie van, onteigeningen van en moordpartijen op blanke boeren in Zuid-Afrika” zijn een veelzeggend voorbeeld.[1] In deze blog wordt de situatie in Zuid-Afrika beschreven en gekeken naar de noodzaak van de herverdeling van het land.

Herverdeling van grond

Feit is dat de blanke minderheid (9% van de bevolking) vanwege de koloniale geschiedenis en de Apartheid nog steeds grote economische privileges geniet. De kans om slachtoffer van mishandeling, moord of verkrachting te worden is voor niet-blanke Zuid-Afrikanen vele malen groter dan voor blanke Zuid-Afrikanen, zelfs blanke boeren. Verder: 73% van de landbouwgrond in Zuid-Afrika behoort toe aan blanke boeren. Dit, terwijl het overgrote deel van de niet-blanke meerderheid geen menswaardige woning heeft en/of geen grond heeft om op te boeren. Sinds het einde van de Apartheid in 1994 heeft de ANC deze cijfers niet substantieel kunnen verbeteren, ook omdat het beginsel willing buyer, willing seller (dat wil zeggen dat de grond alleen wordt herverdeeld als de eigenaar instemt) is toegepast.

Een versnelde herverdeling van grond is daarom noodzakelijk, zelfs tegen de wil van blanke boeren. Als de boeren worden onteigend, dan garandeert de Zuid-Afrikaanse grondwet dat de boer just and equitable (rechtvaardige en billijke) compensatie ontvangt. De Zuid-Afrikaanse rechter waakt hierover zeer betrouwbaar. Bij de vaststelling van de compensatie vormt de marktwaarde van de grond het uitgangspunt. Financieel betekent de onteigening dus niet per se een nadeel voor de boer.

De boer kan minder dan de marktwaarde ontvangen als hij voor de aankoop van de grond overheidssubsidies heeft gekregen. Tijdens de Apartheid hebben blanke Zuid-Afrikanen subsidies gekregen voor de aankoop van grond die eerder was afgepakt van de niet-blanke bevolking. Minder compensatie is dan zonder meer rechtvaardig omdat de boer niet twee keer moet profiteren van de Apartheid. Ook het doel van herverdeling kan vanwege zijn betekenis voor het algemeen belang een vermindering van de compensatie met zich brengen, maar kan nooit op zichzelf staand onteigening zonder compensatie rechtvaardigen.

Onteigening zonder compensatie: mogelijk én rechtvaardig?

Het is onzeker of de grondwet onteigening zonder compensatie überhaupt toestaat. Geen compensatie is wellicht mogelijk (en naar mijn mening rechtvaardig) als de eigenaar van de Apartheid heeft geprofiteerd, de grond onderbenut laat en onteigening dient ter herverdeling ten behoeve van benadeelde personen. Het onvoldoende gebruik van grond is relevant omdat vruchtbare landbouwgrond (en bijvoorbeeld grond in stedelijke gebieden voor woningbouw en andere doelen) schaars is. Wie dergelijke grond verwaarloost of anderszins niet (voldoende) productief gebruikt, voldoet niet aan zijn verplichtingen als eigenaar jegens de samenleving. Op deze gevallen doelt ook president Ramaphosa blijkens een bijdrage in de Financial Times.[1] Omdat de uitleg van de grondwet omstreden is, wil Ramaphosa de grondwet aanpassen en onteigening zonder compensatie voor dergelijke gevallen mogelijk maken.

Het gevaar van onteigening zonder schadeloosstelling (of minimale compensatie) is dat compensatie geen fiscale rem meer kan zijn die de Staat ervan weerhoudt voor ongeschikte projecten te onteigenen. Er ontstaat hierdoor een prikkel om te onteigenen wanneer dit politiek (maar niet noodzakelijkerwijs maatschappelijk) gewenst is.

Rechtszekerheid voor alle partijen

Nederland moet daarom de wijziging van de Zuid-Afrikaanse grondwet nuchter en constructief begeleiden, zoals minister Blok dit in zijn antwoorden op kamervragen doet, en proberen om zo veel mogelijk rechtszekerheid voor alle partijen te bereiken. Het best is om aan te dringen op duidelijke voorwaarden voor onteigening zonder compensatie die de rechter gemakkelijk kan toetsen (bijv. grond en niet andere goederen; onderbenutte grond; de eigenaar heeft van de Apartheid geprofiteerd; voor herverdeling en geen ander doel; oppervlakte per onteigende eigenaar). Aangezien specifieke voorwaarden in het Zuid-Afrikaanse debat op dit moment nauwelijks een rol lijken te spelen, is dit broodnodig. Omdat de Staat bovendien andere grondrechten van de eigenaar (zoals gezondheidszorg, voedsel en woning) niet door onteigening zonder compensatie mag aantasten, levert onteigening zonder compensatie nauwelijks gevaar op indien hieraan specifieke voorwaarden zijn verbonden.

Huiswerk te doen

Dit neemt natuurlijk niet weg dat de Zuid-Afrikaanse Staat eerst nog zijn huiswerk moet maken. Volgens een rapport van de High-Level Panel on the Assessment of Key Legislation and the Acceleration of Fundamental Change[2] is de langzame herverdeling met name ook een gevolg van een gebrek aan kennis en kunde in de bevoegde ministeries. De Staat moet ook ervoor zorgen dat de mensen die de onteigende grond ontvangen, in staat zijn om de grond productief te gebruiken.

Wat in het Zuid-Afrikaanse debat over grondonteigening over het hoofd wordt gezien is dat de kansen voor de niet-blanke meerderheid om welvaart te creëren en blanke privileges te verminderen bepaald niet in de landbouw liggen. Zelfs in de commerciële landbouw zijn de marges dun; zonder goedkope landarbeiders zou het boeren in Zuid-Afrika doorgaans niet winstgevend zijn. Veel betere kansen voor niet-blanke jongeren bieden moderne farmaceutische en IT-bedrijven, toeristisch management en de advisering van bedrijven op bedrijfskundig, fiscaal en juridisch vlak. De ANC-regering is echter in de afgelopen 24 jaar niet erin geslaagd om de meerderheid van niet-blanke jongeren de benodigde begeleiding en scholing te geven. Dit falen maakt dat de gevolgen van de Apartheid nog steeds de kansen bepalen van de meerderheid van niet-blanke jongeren. Kortom: de emotionele grondkwestie leidt de aandacht af van gelijkheid en echte empowerment.

Mr. dr. B. (Björn) Hoops

Universitair docent notarieel recht, Rijksuniversiteit Groningen

Promotie cum laude in 2017 op een proefschrift over o.a. het Zuid-Afrikaanse onteigeningsrecht

[1] C Ramaphosa ‘Land reform in South Africa is crucial for inclusive growth’ Financial Times, 23 August 2018, available at https://www.ft.com/content/c81543d8-a61b-11e8-926a-7342fe5e173f (last accessed 22 October 2018).

[2] De high-level report kan worden gedownload via: hhttps://www.parliament.gov.za/storage/app/media/Pages/2017/october/High_Level_Panel/HLP_Report/HLP_report.pdf.