Auteur: dr. Paulien de Winter
De Toeslagenaffaire bij de Belastingdienst veroorzaakte een schokgolf in Nederland. De algemene conclusie van deze affaire is dat de menselijke maat ver te zoeken was bij handhaving van regelgeving en dat burgers daarvan de dupe zijn geworden. Ook bij uitvoering van de Fraudewet is de menselijke maat een belangrijk thema. Er is discussie over onder meer de handhaving van de inlichtingen- en de medewerkingsverplichting van bijstandsgerechtigden door gemeenten (sociale diensten). Handhaving van de sociale zekerheid is in Nederland in de voorgaande jaren steeds repressiever geworden. De verplichtingen voor uitkeringsgerechtigden zijn talrijk, toezicht is streng en de sancties zijn ingrijpend. Sinds de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW- wetgeving, beter bekend als de Fraudewet, staat deze wijze van handhaving ter discussie.

Op gemeentelijk niveau zijn sociaal rechercheurs (ook wel bekend als handhavers of toezichthouders) verantwoordelijk voor de uitvoering van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke onderzoeken naar uitkeringsgerechtigden. Zij proberen fraude op te sporen in het kader van onder meer de Participatiewet (bijstand). Een belangrijke verplichting waarop zij controleren is de inlichtingenplicht van artikel 17 Participatiewet. Deze houdt in dat uitkeringsgerechtigden uit eigen beweging en op verzoek alles moeten melden aan de gemeente wat van belang kan zijn voor het recht op een bijstandsuitkering. Bij een schending van de inlichtingenplicht volgt een boete (artikel 18a Participatiewet).

Eerder deed ik onderzoek naar handhaving in de sociale zekerheid. Ik mocht meekijken over de schouder van inkomensconsulenten, medewerkers re-integratie, medewerkers handhaving en sociaal rechercheurs en heb veel van deze medewerkers geïnterviewd over de handhavingskeuzes die zij maken. In de uitvoeringspraktijk bestaan verschillen binnen en tussen gemeenten in hoe zij de verplichtingen van de Participatiewet handhaven. Het onderzoek laat zien dat uitvoerende medewerkers een belangrijke rol spelen bij de handhaving van de socialezekerheidswetgeving.

Belangrijke aspecten bij de keuze van de medewerker voor een handhavingsaanpak zijn de wijze van toepassing van de regels, de voorkeur voor een overredende of bestraffende reactie op een overtreding en de (mogelijke) afstemming op de uitkeringsgerechtigde. Alle uitvoerende medewerkers bevinden zich tussen de regels. Voor een deel van de medewerkers houdt handelen tussen de regels in dat zij bezig zijn de regels in individuele situaties zo correct mogelijk toe te passen. Hierbij interpreteren zij de regels strikt, waarbij de medewerker zijn of haar eigen voorkeur voor de reactie op een overtreding niet mee laat wegen.

Voor een ander deel van de medewerkers houdt handelen tussen de regels in dat zij in individuele situaties voornamelijk bezig zijn met hoe zij de regels aan kunnen passen aan de situatie van de cliënt. Hierbij staat de afstemming op de uitkeringsgerechtigde voorop en verschuiven de regels naar de achtergrond. Zo heb ik voorbeelden gezien van handhavers die geen boete oplegden omdat de uitkeringsgerechtigde bijna het schuldhulpverleningstraject had afgerond, waarmee de handhavers voorkwamen dat de uitkeringsgerechtigde uit het schuldhulpverleningstraject werd gezet omdat dan geen nieuwe schulden mogen worden gemaakt. Of een medewerker re-integratie die afzag van het opleggen van een maatregel bij een uitkeringsgerechtigde die was gaan solliciteren in een korte broek met bloemetjesprint. Dat was geen passende kleding voor die situatie, maar de uitkeringsgerechtigde was ervan overtuigd dat het de enige passende outfit was omdat de broek schoon en zonder gaten was. Medewerkers vinden manieren om tussen de regels te handelen (zoals zij vinden dat in die situaties het best passend is).

Als rechtssocioloog focus ik op de wisselwerking tussen recht en maatschappij en analyseer ik regels in hun context. Het onderzoek laat zien dat er een verschil is tussen regels op papier (law in the books) en regels in de praktijk (law in action). De strenge regelgeving leidde in dit geval niet automatisch tot een uniforme en strenge uitvoering. Bij sommige uitvoerende medewerkers was veel weerstand tegen het invoeren van de Fraudewet, omdat zij ervaarden dat sommige uitkeringsgerechtigden onterecht hard gestraft werden voor kleine fouten. Daarom betoog ik in dit onderzoek dat de werking van het recht een belangrijke rol moet spelen bij het maken van nieuwe socialezekerheidswetgeving (stelling 4, behorende bij proefschrift). Het is belangrijk om uitvoerende medewerkers te betrekken bij het opstellen van de regels die zij vervolgens moeten gaan toepassen in individuele situaties. Aan de ene kant had de uitwerking van de Fraudewet dan mogelijk voorzien kunnen worden en aan de andere kant was de weerstand tegen deze wet dan mogelijk minder geweest. Daardoor zou de kloof tussen de regels op papier en de regels in de praktijk dan weer kleiner zijn geweest, omdat er onder de uitvoerders meer draagvlak voor de regels zou zijn.

Een recente ontwikkeling (februari 2023) is het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid (Voorontwerp wetsvoorstel Wet handhaving sociale zekerheid). Dit wetsvoorstel gaat over de herijking van het handhavingsinstrumentarium en heeft directe gevolgen voor gemeenten bij de uitvoering van de handhavingstaken. In het wetsvoorstel wordt meer ruimte geboden om aan te sluiten bij de persoonlijke omstandigheden van burgers. Twee centrale onderdelen van de wetswijziging zijn de ‘gereedschapskist’ aan maatregelen bij regelovertreding en het toelichtingsgesprek. Bij regelovertreding zijn er in het nieuwe wetsvoorstel vijf soorten maatregelen: afzien van straf, een waarschuwing, een voorwaardelijke boete, een boete en strafrechtelijke vervolging. Aan de hand van een toelichtingsgesprek kan bepaald worden wanneer welke sanctie passend is.

Mocht dit wetsvoorstel ingevoerd gaan worden, dan zullen sociaal rechercheurs in de uitvoeringspraktijk deze nieuwe wetgeving gaan uitvoeren. Het is daarom van groot belang om deze uitvoerende medewerkers hun blik te laten werpen op dit wetsvoorstel en deze overwegingen mee te nemen in het wetgevingsproces. Een verkenning van de moeilijkheden en mogelijkheden die sociaal rechercheurs ervaren bij het handhaven van de inlichtingenplicht en hun visie op de voorgestelde wetswijziging is op zijn plaats. Een uitvoeringspraktijk waarbij de menselijke maat bij handhaving van de inlichtingenplicht centraal staat, is alleen mogelijk als uitvoerders betrokken worden.