Auteur: dr. Gesa Kübek
Handel is waarschijnlijk het machtigste instrument van de Europese Unie (EU). De EU gebruikt haar handelsbevoegdheden om zowel handels- als niet-handelsdoelen na te streven (bijvoorbeeld duurzaamheid, mensenrechten, gendergelijkheid). In mijn onlangs verschenen monografie 'EU Trade and Investment Treaty Making Post-Lisbon' wordt de reikwijdte van de handelsbevoegdheden van de EU afgebakend. Ook toon ik daarin aan hoe de EU haar bevoegdheden beter kan gebruiken tijdens de onderhandelingen over (en de ondertekening en ratificatie) van handels- en investeringsovereenkomsten.

In de monografie bied ik oplossingen om de procedure voor het ontwerpen en sluiten van EU-handelsovereenkomsten effectiever te maken en tegelijkertijd de deelname van nationale parlementen en burgers vanaf het begin van het verdragsvormingsproces te waarborgen. Deze oplossingen zijn aantoonbaar noodzakelijk. De EU moet immers een krachtige, effectieve en unitaire handelsspeler blijven als ze haar handelsbevoegdheden strategisch wil blijven gebruiken als hefboom om zowel handels- als niet-handelsdoelen na te streven.

Gemengde procedure
In 1975 bevestigde het Europese Hof van Justitie (EHJ) dat handelsbeleid een exclusieve bevoegdheid van de EU is. Dit betekent dat alleen de EU kan besluiten op het gebied van handel en dat de lidstaten dit enkel kunnen doen als de EU toestemt. Tot voor kort ratificeerde de EU bilaterale handels- en investeringsovereenkomsten echter meestal samen met de lidstaten als zogenaamde gemengde overeenkomsten.

Gemengdheid houdt in dat een overeenkomst moet worden gesloten door alle lidstaten afzonderlijk (volgens hun eigen grondwettelijke regels en procedures) en door de EU. In de praktijk omvat de gemengde procedure meer dan 40 vetospelers in de vorm van nationale parlementen en het Europees Parlement. Dit maakt het ratificatieproces zeer complex, tijdrovend en onzeker. Denk bijvoorbeeld aan de bijna-afwijzing van het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne na het Nederlandse referendum.

Materiële ontwerpkeuze in de onderhandelingsfase
Omdat het handelsbeleid onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt, is gemengdheid op het gebied van handel contra-intuïtief. De Raad en de lidstaten hebben gemengdheid gerechtvaardigd met het argument dat de werkingssfeer van de handels- en investeringsovereenkomsten van de EU de werkingssfeer van de exclusieve bevoegdheid van de EU overschrijdt.

In een arrest uit 2017 oordeelde het Europees Hof van Justitie echter dat bijna alle materiële gebieden die onder moderne EU-handelsovereenkomsten vallen, na Lissabon onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen. Het arrest staat de Commissie, die namens de EU onderhandelt over handelsovereenkomsten, toe om de materiële opzet van handelsovereenkomsten aan te passen om vermenging te voorkomen.

Met andere woorden: de procedure voor de ratificatie van handelsovereenkomsten van de EU is een materiële ontwerpkeuze geworden, die in de onderhandelingsfase moet worden gemaakt. In mijn boek pleit ik ervoor om procedurele keuzes vanaf het begin van het verdragsvormingsproces zorgvuldig af te wegen, bijvoorbeeld door de kosten van vermenging af te wegen tegen de voordelen van een meer omvattende overeenkomst. Ik betoog dat het voor het maken van handelsverdragen tijd is om verder te gaan dan gemengdheid.

Nationale parlementen betrokken bij EU-verdragen
Mijn boek laat zien dat een dergelijke overstap van gemengdheid niet ten koste hoeft te gaan van nationale parlementaire en publieke participatie. De overgang van gemengdheid naar 'EU-only' verdragsvorming is bekritiseerd op democratische gronden - onder andere door nationale regeringen en parlementen -, omdat nationale parlementen hun vetorecht verliezen over het sluiten van de overeenkomst. Er zijn echter verschillende manieren waarop nationale parlementen beter betrokken kunnen worden bij het proces van het maken van zowel gemengde als enkelvoudige EU-verdragen (vooral in de vroege stadia van het verdragsvormingsproces), waarbij hun mening nog steeds in aanmerking kan worden genomen door de onderhandelaars.

In de afgelopen jaren heeft de EU de onderhandelingsmandaten van de meeste handelsovereenkomsten openbaar gemaakt en heeft de Commissie verschillende vormen van dialoog met de nationale parlementen tijdens de onderhandelingsfase geïnitieerd, hoewel veel van deze dialogen informeel blijven. De meest doeltreffende manier om de rol van de nationale parlementen te versterken tijdens de totstandkoming van handelsovereenkomsten die uitsluitend de EU betreffen, is echter via het nationale constitutionele recht.

De Deense vertegenwoordiger in de Raad stemt bijvoorbeeld niet voor een voorstel als een meerderheid in de commissie Europese Zaken van het Deense parlement ertegen is. Een soortgelijke juridische praktijk bestond in het verleden in Nederland voor voorstellen met betrekking tot justitie en binnenlandse zaken en zou met een paar constitutionele wendingen (opnieuw) kunnen worden toegepast met betrekking tot het EU-handelsbeleid. Het is dus ook aan de nationale regeringen om hun parlement meer zeggenschap te geven over het EU-handelsbeleid, als ze dat willen.

Handelspartner voor derde landen
Over het geheel genomen benadrukt mijn boek het belang van inhoudelijke ontwerpkeuzes over de procedure van het maken van EU handels- en investeringsovereenkomsten, vanaf het begin en per afzonderlijk geval. Alleen door haar positie als macht in de handelssfeer te behouden, kan de EU een handelsmacht blijven.

De laatste jaren zien we een toenemend aantal doelstellingen buiten de handel die de EU via de handel probeert te bereiken, waaronder diverse milieu- en (fundamentele) arbeidsrechten, naleving van de Parijse overeenkomsten inzake klimaatverandering en gendergelijkheid. Wil het handelsbeleid een effectieve hefboom voor de EU blijven, dan moet zij een doeltreffende en geloofwaardige handelspartner voor derde landen blijven.