Het onderzoeksrapport van Tjibbe Joustra en Hans Borstlap over de reorganisatie van de Belastingdienst schetst een onthutsend beeld van deze overheidsdienst. De twee ervaren oud-ambtenaren concluderen dat de bestuurlijke, infrastructurele en culturele gebreken in combinatie met de reorganisatie zelfs de continuïteit van de belastinginning in gevaar brengen. Een van de belangrijkste constateringen is dat er aan het leiderschap veel schort: met name het gebrek aan inhoudelijke kennis bij de top van de fiscaliteit is opvallend en zorgelijk, aldus de onderzoekers. Het NRC kopte op basis van deze conclusie al alarmerend: ‘de Belastingdienst heeft te weinig verstand van belastingen’.

Joustra en Borstlap leggen de vinger op een gevoelige plek: het belang van inhoudelijke kennis voor leiders. Welke eigenschappen van leiders belangrijk zijn, is nogal trendgevoelig. De mode was de afgelopen jaren vooral om de betekenis van dit soort kennis voor leiders te bagatelliseren. De generalisten winnen dus van de specialisten. Wij hebben hier eerder over geschreven in termen van de ‘koekjesfabriek-metafoor’: dit is de gedachte dat een succesvolle leider net zo goed een universiteit als een koekjesfabriek zou kunnen leiden. Hierbij staat leiderschap volstrekt los van inhoudelijke expertise en is ‘procesmanagement’ leidend. Managers hebben in dit model geen verstand meer van belastingen, of wegen- en waternetwerken, maar weten alles van sturing op output, processen begeleiden, people-management, et cetera; alles dus wat maar niet met het primaire proces te maken heeft.

In 2000 onderzochten Stoker en De Korte deze ontwikkeling naar meer generalisten bij verschillende Nederlandse organisaties, waaronder -ironisch genoeg - ook de Belastingdienst. Zij stelden toen al vast dat zowel managers zelf, maar vooral ook medewerkers, de dominantie van procesmanagement niet waarderen. Juist medewerkers in professionele organisaties, zoals de Belastingdienst, hebben pas respect voor hun leidinggevende als deze ze inhoudelijk iets te bieden heeft (Stoker & De Korte, 2000). We zijn inmiddels bijna 20 jaar verder en de trend lijkt, zeker bij de overheid, vooralsnog niet te zijn gekeerd. Zo constateerde dezelfde Hans Borstlap in zijn onderzoek naar het intern functioneren van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZA) in 2014 dat ook bij deze organisatie de managers teveel waren gericht op het proces, en te weinig op de inhoud (zie Stoker & Rink, 2015).

Er is na 2000 nog veel meer onderzoek verschenen waaruit blijkt hoe belangrijk functionele expertise voor leiders is. Vooral het werk van Amanda Goodall (Cass Business School) laat overtuigend zien dat expertise er toe doet (zie Goodall & Pogrebna, 2015). Haar stelling is dat expert-leiderschap niet alleen de sterkste voorspeller is voor tevredenheid met het werk onder medewerkers, maar ook van cruciaal belang is voor het presteren van een organisatie. Dit laatste is aangetoond voor een scala aan uiteenlopende organisaties, zoals ziekenhuizen en high-tech organisaties. De belangrijkste redenen voor het succes van experts zijn volgens Goodall dat dit soort leiders begrijpen hoe ze een juiste werkomgeving moeten creëren voor medewerkers, en bij uitstek aanvoelen hoe medewerkers beoordeeld en ondersteund willen worden. Kortom, medewerkers willen graag een leidinggevende die weet waar ‘ie het over heeft.

Aan deze conclusie hebben de medewerkers die nu bij de Belastingdienst werken wellicht weinig. Maar laten we vooral hopen dat het rapport van Joustra en Borstlap op de lange termijn wel impact zal hebben, en de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken zal inspireren om goed na te denken over het belang van expert-leiderschap binnen de Rijksoverheid. Deze minister is namelijk de baas van de Algemene Bestuursdienst (ABD), van waaruit alle benoemingen van (top)ambtenaren worden geregisseerd. De ABD kenmerkt zich nu bij uitstek door een filosofie waarbij inhoud ondergeschikt is aan proceskennis: een van de belangrijkste principes in het beleid is namelijk dat managers moeten rouleren over inhoudelijk zeer verschillende ministeries of rijksdiensten. Om de draai van proces naar inhoud te kunnen maken, is een eerste voorwaarde dat de nieuwe minister vooral een vakminister is, die zelf verstand heeft van het functioneren van het openbaar bestuur.

Referenties

Goodall, A. H., & Pogrebna, G. (2015). Expert leaders in a fast-moving environment. The Leadership Quarterly, 26(2), 123-142.

Stoker, J. I., & De Korte, A. W. (2000). Het onmisbare middenkader. Assen: Van Gorcum.

Stoker, J. & Rink, F. (2015). De faal- en slaagfactoren voor leiderschap binnen toezichthouders. Tijdschrift voor Toezicht, 6, 2, 37-43.