Auteur: prof. Gijsbert Vonk
Op vrijdag 27 januari vond het symposium Eerlijk, eenvoudig en toekomstbestendig plaats in Karel V te Utrecht. Aanleiding voor het symposium was de gelijknamige publicatie, ter afsluiting van het onderzoeksproject De toekomst van de universele verzorgingsstaat: tussen de sociale bijstand en een gegarandeerd minimuminkomen, onder leiding van prof. dr. Gijsbert Vonk (met financiële steun van Instituut Gak).

Symposium

Het huidige stelsel van sociale zekerheid is complex en versnipperd. Het sluit mensen uit, hanteert strenge voorwaarden, leidt tot verschillen in rechtsposities, gaat gepaard met terugvorderingen en sancties en leidt op deze wijze tot grote maatschappelijke frustratie. Tegelijkertijd is het slecht in staat om daadwerkelijk bescherming te bieden aan werkende armen en aan degenen die langdurig van het arbeidsproces zijn uitgesloten. Een bijkomend nadeel is dat het problemen heeft te reageren op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen en sociale risico’s op het terrein van onder meer de balans tussen werk en privéleven. De wetgever poogt met de beste bedoelingen binnen het huidige stramien aanpassingen door te voeren, maar doordat de uitgangspunten van het stelsel zelf niet fundamenteel ter discussie worden gesteld, worden de regelingen hooguit ingewikkelder en ondoorzichtiger. Intussen verliest het beleid het zicht op de vraag wat het sociaal minimum eigenlijk is, welke groepen hiervoor in aanmerking moeten komen en welke voorwaarden moeten worden gehanteerd.

Het universalisme kan een uitweg bieden uit deze patstelling. Met dit begrip wordt verwezen naar een benadering gericht op gelijkwaardige bescherming op toereikend niveau voor alle leden van de samenleving.

Het symposium bestond uit een combinatie van voordrachten en plenaire discussies in de vorm van rondetafelgesprekken tussen wetenschappers, beleidsmakers, professionals en (ambtelijke) experts. Na een begripsbepaling en introducerende beschouwing over de waarde van de universele benadering werd gediscussieerd over de potentie van de universele benadering als oplosser van problemen op het vlak van inkomen en arbeid.

Benadering

De waarde van het universalisme is vanuit drie perspectieven benaderd. Het universalisme gaat uit van een recht op gelijkwaardige bescherming voor eenieder op het niveau van een algemeen erkend minimum, dat wil zeggen wat in een bepaalde samenleving als toereikend wordt beschouwd (eerlijk). Een universeel stelsel gaat uit van een eenvoudige systeemlogica, wat het doenvermogen van burgers ten goede komt en leidt tot een verhoogde capaciteit van de overheid om toereikende sociale bescherming te bieden (eenvoudig). Tenslotte is de universele benadering met haar one size fits all-principe in staat om te reageren op de toenemende diversiteit van loopbanen, arbeidscontracten, en individuele levenslopen, en om een antwoord te bieden op de stapeling van sociale risico’s bij kwetsbare en ‘atypische’ groepen in de samenleving (toekomstbestendig).

Potentieel van het universalisme

Aan de hand van het symposium kunnen twee algemene conclusies worden getrokken. Ten eerste wordt onderschreven dat het universalisme een goede benadering vormt voor de vormgeving van het stelsel van minimale inkomensbescherming; voor aanvullende bescherming zijn meer diverse technieken van bescherming nodig die rekening houden met de bijzondere noden of wensen. Ten tweede wordt geconstateerd dat de ontwikkeling naar meer universele regelingen kan worden gerealiseerd langs de weg der geleidelijkheid, zonder onmiddellijk te hoeven te kiezen voor een radicale stelselwijziging; het is een evolutionair proces.

Om het potentieel van de universele benadering volledig te realiseren zal een aantal elementen nader onderzocht moeten worden. Uit de discussies volgt een aantal centrale discussiepunten voor wetenschap, beleid en uitvoering.

Allereerst moet aandacht worden besteed aan vragen van solidariteit, draagvlak en financiering van het stelsel. De vraag is in hoeverre verschillende maatschappelijke groepen zich solidair zullen opstellen ten opzichte van elkaar, en onder welke voorwaarden deze solidariteit kan worden gewaarborgd. Van specifiek belang is het werkbereidsvereiste; moet inkomenssteun worden gekoppeld aan een plicht tot arbeid? Hoewel aan universele arrangementen een vorm van solidaire wederkerigheid ten grondslag ligt hoeft dit niet noodzakelijk te betekenen dat de uitkeringsgerechtigde een concrete plicht tot werken moet worden opgelegd. Wederkerigheid kan ook abstracter worden vormgegeven. Iedere burger betaalt in beginsel mee aan het stelsel maar komt tevens in aanmerking voor de prestaties. Werk en maatschappelijke participatie vormen in dit denkbeeld eerder een basisrecht waar een ieder aanspraak op kan maken. Onderzoek naar het bijstandsstelsel heeft laten zien dat de arbeidsplicht niet effectief is in het realiseren van een verhoogde arbeidsdeelname. Toch bestaan er twijfels over het loslaten van de verplichting. Enerzijds wordt de vraag gesteld of mensen voldoende gestimuleerd zullen worden om te participeren, anderzijds wordt gedacht dat de arbeidsplicht van belang is voor het draagvlak van regelingen. Als reactie wordt expliciet gepleit voor een recht op participatie. Dit recht heeft met name een preventieve functie: iedereen moet zolang mogelijk kunnen participeren in de samenleving.

Een interessant discussiepunt had betrekking op het vermogen van universele regelingen om maatwerk te bieden. Maatwerk wordt tegenwoordig steeds vaker beschouwd als een moreel rechtvaardige verdelingssleutel die rekening houdt met wensen en omstandigheden van ieder individu. Maar universele regelingen abstraheren juist van al deze verschillen; elke burger kan rekenen op dezelfde prestaties. Hier concurreren dus twee noties met elkaar: distributieve rechtvaardigheid versus individuele rechtvaardigheid. Geconstateerd is dat maatwerk een goed correctiemechanisme vormt in de regeltoepassing, doch geen geschikt criterium is voor het verdelen van financiële middelen. Daarvoor moeten algemeen geldende, heldere keuzes van de wetgever aan ten grondslag liggen. Deze bevorderen de eenvoud en transparantie van het stelsel.

Hervorming naar meer universalisme

Universele regelingen kunnen gepresenteerd op een continuüm. Een volledig universeel stelsel in de vorm van een basisinkomen werd door veel sprekers beschouwd als financieel onhaalbaar. Een basisinkomen zal ook de noodzaak van flankerend beleid niet wegnemen. Maar een vorm van een gedeeltelijk basisinkomen is wel een mogelijkheid. Doel is hierbij om een financiële basis te geven, een ‘sokkel onder het geheel’, met ruimte voor aanvullend, op maatwerk gebaseerd inkomensbeleid. Dit zou passen in de logica van ‘gerichtheid binnen universalisme’ (targeting within universalism), een benadering van sociale zekerheid die veelbelovend is op het realiseren van zowel duurzaam draagvlak als effectieve inkomensbescherming en herverdeling.

Kanttekeningen

Het voorgaande betekent niet dat er geen nadelen zijn benoemd met betrekking tot het universalisme. Zo is opgemerkt dat universele voorzieningen een overwegend statelijk karakter hebben, hetgeen de institutionele positie van de sociale partners in het Nederlandse sociaal economische bestel zou kunnen uithollen. Om die reden zien werkgevers en werknemers bijvoorbeeld momenteel meer in beperkte publiek/private arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zzp-ers met opt-outmogelijkheden, dan een verplichte volksverzekering voor alle werkenden zoals is bepleit door de Commissie Borstlap. Of deze benadering vruchten zal afwerpen, zal nog moeten worden afgewacht. Een hybride stelsel is complex en vraagt veel van de uitvoering.

Ook geldt de niet onbelangrijke kanttekening dat het in het kader van het armoedebeleid vooral nodig is invulling te geven aan de notie van “toereikendheid”. Het minimum moet omhoog. Of dat nu gerealiseerd wordt door selectieve regelingen of universele regelingen is niet doorslaggevend.

Ondanks deze kanttekeningen waren alle aanwezigen het eens dat het rapport een belangrijke aanzet vormt voor een noodzakelijke discussie over de toekomst van het stelsel. Zoals een van discussianten opmerkte: ”er is niet één benadering en één stelsel, de vormgeving zal altijd een combinatie zijn van verschillende methoden van sociale zekerheid”. Maar voor de minimale inkomensbescherming scoort het universalisme hoge ogen.