Brigit Toebes, Rijksuniversiteit Groningen, b.c.a.toebes rug.nl

De uitbraak van het COVID-19 virus is een zaak van internationaal recht en mensenrechten. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) moet meer juridische en financiële armslag krijgen om op te treden indien zich een dergelijke uitbraak voordoet. Het is te vroeg om te beoordelen of landen waar sprake is van een uitbraak proportioneel handelen in het licht van mensenrechten. In toekomstige scenario’s dienen mensenrechten een standaard onderdeel te zijn van interventies gericht op het bestrijden van infectieziekten.

Landen werken al anderhalve eeuw samen als het gaat om de bestrijding van infectieziekten. Sinds de 19e eeuw bestaan er internationale ‘sanitaire’ regelingen ter bestrijding van infectieziekten. De uitbraak van het corona-virus (COVID-19) wordt gereguleerd door de recente Internationale Gezondheidsregeling van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), die sinds 2007 bindend is voor alle landen ter wereld.

De nieuwe Regeling is innovatief vanwege haar open formulering: alle bedreigingen van de volksgezondheid vallen eronder, dus niet alleen een beperkt omschreven lijst van ziekten. Dus ook een terroristische aanslag met anthrax, of de lek van chemische stoffen, mits er sprake is van een bedreiging van de volksgezondheid. Sinds de nieuwe Regeling heeft een dergelijke situatie zich een zestal keer voorgedaan: influenza in Mexico (2009), ebola in West-Afrika (2014); polio in Pakistan, Afghanistan en Nigeria (2014); zika in Zuid-Amerika (2016); ebola in Congo (2018) en nu dus COVID-19 in China.

Zowel China als de WHO hebben redelijk alert gereageerd op de uitbraak, zoals vereist onder de Internationale Gezondheidsregeling. China informeerde de WHO binnen een paar weken over de uitbraak, en vervolgens verklaarde WHO eind januari dat er sprake is van een internationale noodsituatie die een bedreiging vormt van de volksgezondheid. Vergeleken met de stroperige reactie op de uitbraak van ebola in West-Afrika is deze houding een verbetering: binnen een maand was de uitbraak wereldnieuws en werd actie genomen.

De WHO deed vervolgens conform de Regeling aanbevelingen om de crisis ter hand te nemen, maar had daaraan geen dwangmiddelen kunnen verbinden om deze aanbevelingen te handhaven. Het overleg met China leek genoegzaam plaats te vinden, maar het is goed mogelijk dat er in toekomstige scenario’s harder opgetreden dient te worden. Hier wreekt zich het compromis dat de Internationale Gezondheidsregeling weerspiegelt. De WHO zou meer juridische armslag en financiële middelen moeten krijgen om dwingender stappen te nemen richting landen die aanbevelingen niet opvolgen. Zolang de Internationale Gezondheidsregeling een compromistekst is en de WHO te weinig financiering ontvangt, waarbij veel gedoneerd geld geoormerkt is voor specifieke doelen, blijft de armslag van de WHO beperkt. De WHO heeft de expertise om de belangrijkste speler te zijn als het gaat om dergelijke uitbraken, maar mist de middelen.

Daarnaast is de grote vraag of landen zelf de juiste interventies kiezen als reactie op de uitbraak. Het is prematuur om harde conclusies te trekken over de drastische quarantainemaatregelen die China en andere landen hebben opgelegd aan de bevolking. Begrip voor het feit dat iedere uitbraak anders is en er dus steeds geïmproviseerd moet worden is ook op zijn plaats. China heeft een belangrijke inspanning gedaan om de wereldbevolking te behoeden voor een serieuze uitbraak van een virus. Soms moeten individuele vrijheden geofferd worden ten bate van de mondiale volksgezondheid.

Vanuit internationaalrechtelijk perspectief is de grote vraag of de quarantaines en andere beperkingen proportioneel zijn. Vooropgesteld dient te worden dat quarantaines in beginsel geoorloofd zijn onder de Internationale Gezondheidsregeling en dat lidstaten vrijheid hebben in de vorm en reikwijdte ervan. Maar quarantaines en andere interventies moeten zich wel verhouden tot internationale mensenrechten. Wat die rechten en vrijheden precies zijn, wordt door de Internationale Gezondheidsregeling niet geëxpliciteerd. Daarmee schiet de Internationale Gezondheidsregeling wat mij betreft te kort.

Niettemin gelden ook de internationale mensenrechten-verdragen. De vraag die hier speelt is hoe ver je kunt gaan om de volksgezondheid te beschermen ten koste van die individuele rechten als persoonlijke levenssfeer, fysieke integriteit en bewegingsvrijheid. Inperkingen van deze rechten en vrijheden dienen een grondslag te hebben in de wet en proportioneel en subsidiair te zijn: noopt het volksgezondheids-belang tot de inbreuk en is er geen lichtere maatregel beschikbaar? Hier speelt het medisch-wetenschappelijk bewijs over de aard en besmettelijkheid van de ziekte een grote rol. Je kunt dus zeggen dat de inperking geïnformeerd dient te worden door de ernst van het gevaar.

Maar ook geldt, dat landen de discretie hebben om rechten als privacy en bewegingsvrijheid tijdelijk volledig opzij te zetten indien er sprake is van een algemene noodtoestand. Een aantal landen heeft van deze mogelijkheid gebruikt gemaakt. Van een aantal mensenrechten, waaronder het recht op leven en het folterverbod, mag echter onder geen enkele omstandigheid afgeweken worden. VN-experts wijzen erop dat het verklaren van de noodtoestand niet misbruikt mag worden om mensenrechten te omzeilen.

China is geen formele partij bij het Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten (IVPR), het belangrijkste verdrag dat bovengenoemde rechten verwoordt. Het is geen nieuws dat China de rechten uit dit verdrag met enige regelmaat met voeten treedt. Er zijn wel geluiden dat de inperkingen te ver gaan. Human Rights Watch rapporteerde dat klokkenluiders de mond gesnoerd zijn. Dit terwijl het juist essentieel is om transparant te zijn en informatie te verschaffen om het vertrouwen van de bevolking te behouden, zeker bij het opleggen van dergelijke drastische maatregelen. Maar we moeten ook in ogenschouw nemen dat China razendsnel heeft moeten reageren op een nieuwe noodsituatie.

Wat andere landen betreft zien wij verschillende scenario’s, variërend van een totale lockdown vergelijkbaar met China tot een set maatregelen die de bewegingsvrijheid van het individu drastisch of minder drastisch beperken. Om het vanuit mensenrechten-perspectief nog gecompliceerder te maken: deze inbreuken staan mogelijk ook op gespannen voet met economische en sociale rechten als het recht op onderwijs, arbeid en sociale zekerheid. Want als je geen onderwijs kunt genieten en geen arbeid kunt verrichten, dan komen die rechten onder druk. Over hoe ver je als overheid die rechten kunt inperken bestaat veel onduidelijkheid.

Het lijkt prematuur om nu een hard oordeel over te vellen over de verschillende benaderingen die landen kiezen. Op termijn zal een betere inschatting gemaakt kunnen worden van hoe deze interventies zich verhouden tot internationale mensenrechten-standaarden. Een dergelijke mensenrechten-analyse leert ons veel over hoe te reageren in toekomstige scenario’s. Een mensenrechten-benadering zou een standaard onderdeel zijn bij interventies ter bestrijding van infectieziekten.

Zie ook artikel in NRC Handelsblad van 12 maart.

Prof Brigit Toebes is als Hoogleraar Gezondheidsrecht in Internationaal Perspectief verbonden aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen